O Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, define no seu artigo 146º (2) que as Comissões de Coordenação Regional devem elaborar, de dois em dois anos, um Relatório do Estado do Ordenamento do Território (REOT) ao nível regional. Este diploma foi aplicado à Região Autónoma dos Açores (RAA) pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2000/A, de 23 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/2003/A, de 12 de Maio, imputando essa responsabilidade à então Secretaria Regional do Ambiente, actual Secretaria Regional do Ambiente e do Mar (SRAM).
Neste contexto, a Direcção Regional do Ordenamento do Território e dos Recursos Hídricos (DROTRH), conjuntamente com a Direcção Regional da Organização e Administração Pública (DROAP) solicitaram à Secção de Geografia da Universidade dos Açores, em Julho de 2001, a preparação de uma proposta para elaboração do REOT da RAA, adiante designado de REOT-A. Em 2003 foi solicitada a produção de novo REOT-A, desta vez reportando à situação e evolução até ao final de 2003.
Em 2001, pressupunha-se que os Municípios iniciassem também a produção de REOT Municipais. A conjugação da informação neles contida com indicadores de escala regional simplificaria o processo de elaboração dos futuros REOT-A. No entanto, em 2003, constata-se que essa metodologia está longe de ser possível, pelo que mais uma vez o método de recolha de informação envolveu a pesquisa directa e a solicitação por via oficial às diversas entidades.
O REOT-A apresenta os seguintes objectivos gerais:
Dar cumprimento à legislação nacional e regional (Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro; Decreto Legislativo Regional n.º 14/2000/A, de 23 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/2003/A, de 12 de Maio);
· Dotar a Administração Regional e Local de informação para apoio à caracterização e diagnóstico, e à tomada de decisão ao nível do Ordenamento do Território;
· Fundamentar as estratégias do Ambiente e Ordenamento do Território, baseadas na cooperação a dois níveis de decisão, transformação e impacte territorial: o regional e o municipal.
1. Metodologia
A escolha da metodologia e a aplicação de princípios metodológicos passíveis de serem comparados ao nível nacional e comunitário, são indispensáveis à produção de informação credível. Neste sentido formularam-se os princípios que presidiram à elaboração do REOT-A:
a) baseado em evidências cientificas defensíveis;
b) holístico e integrado: considerando as forças sócio-económicas, as respostas ambientais, as acções legislativas/regulatórias, bem como as trocas físicas e interacções entre os diferentes meios ambientais e níveis territoriais;
c) registo actual e apreciação sumária da actuação da Região ao nível do Ordenamento do Território.
Nos Açores adoptou-se o modelo não-governamental na elaboração do REOT-A. Sendo essa tarefa desenvolvida por uma agência externa, foi, no entanto, acompanhado por decisores técnicos da Administração e por políticos. Resulta, assim, o carácter de independência, credibilidade, potencial de inovação e a possibilidade de estruturação de canais de informação não-governamentais.
Procurou estabelecer-se uma relação de interactividade entre os diversos organismos, de forma a que este documento expressasse, não só as preocupações dos decisores, mas também os objectivos e dificuldades dos principais actores. Para isso, foram realizadas entrevistas junto dos principais agentes com intervenção, efectiva ou potencial, no território da Região Autónoma dos Açores. Os actores foram inquiridos no sentido de determinar a sua sensibilidade quanto: à utilidade do REOT-A, envolvimento na definição de conteúdos e ao encontro de futuras parcerias. Em 2001 foram ainda inquiridos todos os Municípios.
No sentido de avaliar se determinadas opções de desenvolvimento e de políticas, nomeadamente aquelas com incidência territorial que conduzem à sustentabilidade, e de medir o progresso percorrido nesse âmbito, é necessário o estabelecimento de critérios e indicadores de medida. Os indicadores fornecem orientações cruciais para a tomada de decisão, sob múltiplas formas:
· traduzindo o conhecimento das ciências físicas e sociais em unidades de informação tratáveis, o que facilita o processo de decisão;
· auxiliando na medida e calibração do progresso rumo aos objectivos de desenvolvimento sustentável;
· fornecendo um aviso antecipado no que concerne à prevenção de danos económicos, sociais e ambientais;
· Constituindo ferramentas importantes para a comunicação de ideias, reflexões e valores;
· disponibilizando a informação a decisores, gestores, políticos, grupos de interesse ou público em geral (CDS/ONU, 2001).
Ao monitorizar o sistema territorial, ao nível das transformações territoriais e do estado e comportamento do sistema, obtém-se o contraponto à situação obtida com a implementação dos diversos instrumentos de Ordenamento Territorial. Neste sentido o REOT-A procurou contribuir para a formação de uma cultura de planeamento participado, informado e monitorizável.
2. Modelo de apresentação dos indicadores
Na selecção e desenvolvimento de indicadores é essencial o estabelecimento de um enquadramento adequado, de forma a que os indicadores sirvam a realidade que pretendem retratar.
Em “Um Sistema de Indicadores para o Desenvolvimento Sustentável” (CDS/ONU, 2001), os indicadores são organizados segundo temas e sub-temas de desenvolvimento sustentado. Estão subjacentes metas a atingir, as quais se encontram estipuladas por metas internacionais de relevância na matéria.
No âmbito do REOT-A, optou-se também pelo enquadramento por temas de desenvolvimento sustentável proposto pela CDS/ONU, em detrimento da aproximação “Pressão-Estado-Resposta”, pois ao nível internacional, este modelo é recomendado no caso de indicadores ambientais, dada a relativa facilidade em estabelecer-se relações causa – efeito neste contexto. Visto que o REOT-A pretende cobrir um leque mais amplo de indicadores, nomeadamente, sociais, económicos, institucionais e de ordenamento do território, não se torna viável o seu uso.
Por outro lado, a própria flexibilidade do modelo por temas do desenvolvimento sustentável reflecte-se na possibilidade de este poder ser adaptado a diversos conjuntos de indicadores, incluindo, os ambientais.
3. Construção de indicadores
O primeiro Relatório do Estado do Ordenamento do Território para a Região Autónoma dos Açores exigiu especial cuidado na definição e selecção dos indicadores, pois estes seriam fundamentais em documentos futuros, nomeadamente para os REOT Municipais.
Durante a elaboração do REOT-A 2001, foram produzidos três relatórios de metodologia. Destes o último contém: a definição dos indicadores utilizados; os indicadores excluídos por falta de informação; as entidades a quem foi solicitada a informação; as entidades a quem deverá ser solicitada a informação aquando da produção do próximo REOT. Nesse relatório ficou patente a dificuldade de obtenção de informação, que norteou todo o processo, sobretudo na disparidade de escalas e dos momentos de referência, que acabaram por variar ao longo da última década.
A equipa técnica deteve-se na análise de sistemas de indicadores, apoiando-se, a metodologia de construção de indicadores adoptada, nas recomendações expressas pela Comissão para o Desenvolvimento Sustentável (CDS) da Organização das Nações Unidas, em “Um Sistema de Indicadores para o Desenvolvimento Sustentável” (CDS/ONU, 2001). Foram igualmente revistas as metodologias de construção de indicadores expressas nos Relatórios de Estado do Ambiente e nos de Ordenamento do Território nacionais e internacionais.
Após uma primeira análise, procedeu-se à inclusão/exclusão de indicadores, com vista à obtenção da listagem definitiva. A selecção dos indicadores baseou-se nos seguintes critérios:
· Poder compatibilizar o REOT-A com o REOT nacional;
· Possuir representatividade na Região;
· Traduzir factos relevantes nos domínios analisados;
· Existir um organismo responsável pela recolha de dados necessários à sua formulação;
· Existir um organismo predisposto a iniciar a recolha de dados e cooperar nas suas formas de tratamento, na ausência do anterior;
· Possuir capacidades prospectivas, podendo reformular-se consoante ocorram alterações da filosofia e preocupações mais prementes subjacentes ao Ordenamento do Território.
Foram consideradas questões de compatibilidade entre os dados, tentando-se uniformizar a recolha e tratamento dos dados ao nível da Região, com os níveis nacional e internacional, com vista a promover a sua comparação. É de salientar que a Região Autónoma dos Açores apresenta particularidades, nos diversos factores com incidência territorial, que podem nalguns casos ter impossibilitado esta tentativa de compatibilização.
Ao nível dos instrumentos e planos de ordenamento propriamente ditos, foi essencial o desenvolvimento de metodologias que permitissem a sua avaliação, para além da fase de execução dos mesmos (elaboração, apreciação, aprovação, ratificação).
Nem todos os indicadores são exequíveis ao nível regional. Para muitos não existe informação de base, inviabilizando a sua utilização a curto prazo, pelo que os indicadores incluídos no REOT-A, foram seleccionados de acordo com os seguintes critérios:
· existência de dados de base;
· grau de importância e validação científica;
· possibilidade de comparação com parâmetros legalmente estabelecidos, metas a atingir, ou valores de referência ao nível internacional.
Em 2003, a lista final de indicadores mantém-se distribuída sob a forma de sectores: Ambiental, Social/Institucional, Económico, Infra-estruturas do Território, Dinâmicas Territoriais e Gestão Territorial. No entanto, a impossibilidade de obter informação para alguns indicadores que, já em 2001, não haviam apresentado nenhum tipo de dados, levou à eliminação destes. Por outro lado, alguns não sofreram qualquer actualização por falta de fornecimento de dados em 2003. Sempre que foi considerado pertinente que figurasse pelo menos a informação respeitante a um momento temporal, ainda que não o mais actual, optou-se pela manutenção do indicador.
Foram elaboradas fichas com informação ao nível da descrição, metodologia de análise, implementação e monitorização de cada indicador. As fichas possuem também a indicação da afinidade do indicador para com o conceito de desenvolvimento sustentável e as metas a atingir. Estas fichas constituem um elemento de suporte à recolha de informação. Elas acompanharam todos os pedidos de informação como orientação metodológica de estruturação de dados. Tal, poderá também permitir que os organismos se tornem cientes da necessidade de fornecer esta informação de forma cíclica e possam estruturá-la com antecedência.
Embora possuindo opção de resposta na própria ficha de recolha de informação, relativa a cada indicador, verifica-se que a maior parte dos organismos optou por responder via Ofício sem o suporte da mesma. Este facto, traduziu-se numa perda de poder de comparação e estruturação dos dados, ao mesmo tempo que induziu, em certos casos, uma certa ligeireza nas respostas. Assim, dados que se pressuponham agregados a escalas e momentos temporais pré-definidos, foram fornecidos em listagens de tratamento incompatíveis com o curto período possível para elaboração do REOT-A 2003 e outros que eram solicitados com determinado grau de desagregação foram generalizados e portanto impossíveis de interpretação.
A título de conclusão, refira-se que, se em 2001 já existiam indícios de que a qualidade dos dados não era a desejável e a fiabilidade a pretendida, em 2003 esta suspeita confirma-se, levando à formulação de um grande objectivo para REOT-A futuros e que terá de ser partilhada por todos os organismos: a qualidade da informação de base tem que aumentar; os mesmos indicadores não podem ter valores diferentes consoante a entidade consultada; é urgente definir competências em matéria de fornecimento de informação dentro dos órgãos da administração; é urgente clarificar as disparidades entre os valores oficiais regionais fornecidos pelos organismos regionais e os organismos nacionais; é fundamental consciencializar os municípios para a necessidade de produção de informação regular e uniformizada; etc.